映象新闻

为了摆脱自然状态进入文明状态，思想家大多采用的是社会契约的方式。

第一种转型范式是指从现有状态转型为某种理想状态，如自由民主法治国或美德的共和国《条例》确立了说明公众意见、专家论证意见的采纳情况等制度，并设置了与之配套的宣传解读等公开机制，将有助于确保决策的科学性、民主性与合法性的统一，确保参与的实效性和可接受性。

决定在本行政区域实施的重大公共建设项目。制定经济和社会发展等方面的重要规划。其三是决策者在充分考虑了有关各方意见和建议的基础上作出了选择取舍。首先明确要求，决策承办单位应当采取便于社会公众参与的方式充分听取意见。《条例》在吸纳既有经验的基础上，规定了最为广泛的听取意见方式。

其二是决策者没有考虑公众的意见和建议。在综合归纳、认真考虑、仔细斟酌衡量的基础上，被认为是无法采纳的意见和建议，虽然最终没有反映于意思决定之中，但是，跟被采纳的意见和建议一样，都具有重要的参与价值。进入 刘松山 的专栏 进入专题： 区域协同立法 合宪性 合法性 。

因为没有地方的上级对下级行政区域的有效领导，中央统一领导的基础就不牢固。在这个意义上，协同立法与行政区划的规定也有不相容的一面。在省级行政区域内，这个立法权可以说是完整的地方立法权，但是，一旦跨越行政区划，它能够与其他区划内的省级人大及其常委会协同立法吗？如果能，依据又是什么？ 设区的市一级人大及其常委会制定的地方性法规需要报省一级人大常委会批准， 因此，它只有所谓半个立法权，在自己都不具有相对完整的立法权时， 又如何进行协同立法？除了人大及其常委会能否协同立法之外，还有跨行政区划的政府如何协同立法的问题。条例明确规定，重大改革措施、重大立法事项。

如果要开展协同立法，就会面临很多没有论述清楚的理论和实际问题。而在这方面，实践又走在了前面。

4.在立法体制上出现法无明文规定能否协同立法的困境 区域协同立法涉及对现有立法体制的改变和调整。新中国成立之初，全国被划分为东北、华北、华东、中南、西北、西南六大行政区，实行党政军一体化管理。横向行政区域人大常委会职权的行使，与宪法、 地方组织法等法律关于人大及其常委会行使职权的界限的规定，难免要发生冲突。这种由强大的区域经济社会基础决定的上层政治力量，如果与中央发生了冲突，宪法和法律体制是否有足够的空间予以回应？建议对这个重大问题予以慎重研究。

1.序言和总纲以及国家机构有关规定上的冲突 这个问题本文在第一部分已经提出了。但是， 大行政区的制度容易造成中央与地方权力切割，便利于各大区之间在利益上相互依托，进而向中央闹独立性，这个问题在1953年的高饶事件 中充分暴露出来。值得注意的是，上述两省一市的立法结果，是由省市人大常委会的工作机构通过联席会议、协商交流等方式，进行事先立法合作的成果。2.在单一制国家结构形式上面临的困境 我国宪法对国家结构形式的设计，是单一制的中央集权模式，即实行单一制国家结构形式。

实际上，类似现象在长三角区域和珠三角区域的协同发展中也可能出现。所以，宪法序言增加的科学发展观的内容，明显地包含区域协调发展这一要素。

定期或者不定期召开区域协同立法的联席会议。为此，本文提出以下意见和建议： 1.妥善处理宪法序言相关表述与总纲以及国家机构中涉及行政区划有关规定的关系 如前所述，区域协同立法符合序言的相关表述，但与行政区划及国家机构中的相关规定存在紧张关系。

其他如处罚、强制之类的立法大概也有这个问题。这次修改将三个代表重要思想写进了宪法，同时还增加了 推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展的内容，但这里的协调发展，主要是三个文明之间的协调发展，而不是强调地区之间的协调发展。另一方面，在区域协调发展不对中央统一领导构成威胁的情况下， 宪法关于行政区划的规定，在发展方向上应当允许甚至鼓励区域协调发展包括区域协同立法， 但是， 如何保证这种协调发展和协同立法最终不会出现山头倾向和向中央闹独立性，又是一个难题。准确理解宪法有关行政区划的规定，应当抓住我国实行的单一制国家结构形式这条主线。二是宪法法律没有禁止，但也没有授权，而没有授权即意味着不可以跨行政区域协同立法， 即所谓法无授权不可为。3.引发了人民代表大会制度的内在紧张关系 单一制的国家结构形式决定了我们要实行人民代表大会制度，因为只有实行这个制度，才能保证国家有一个最高权力机关即全国人民代表大会，在国家机构的体系中实行中央的统一领导。

以上党内法规的相关规定，应当适用于区域协同立法。但是，目前类似区域协同立法的称谓很不相同，例如，区域协同立法地方立法协调 地方立法协作区域地方立法协调区域地方立法合作地区立法协调，等等。

它的主要表现就是，区域协调发展是宪法序言中的内容，而宪法序言中的相关表述与行政区划并不衔接，甚至是存在明显冲突的。设立六大行政区的原因是，中共中央不能不在一定程度上迁就于各根据地和各大野战军，亦即各大山头客观存在的现实状况。

还有一些地方的立法也值得注意。区域协同立法表面上看是发生在平行的行政区域之间的立法行为，但背后涉及的问题却是中央与地方的关系，即在单一制的国家结构形式下，横向的行政区域之间能否彼此表达意志，以沟通协商、签订协议等方式来达成立法意向，再去单独立法甚至在区域之间进行共同立法？这是个十分重大的宪法问题，但在理论中尚没有引起足够重视，本文将在后面继续述及。

如果单纯以行政区划为单位，讨论经济社会的协调发展， 在宪法上不存在问题， 因为地方人大和政府是以行政区划为依托设立的，在一个行政区划内协调发展经济社会事业，不会突破宪法设置的政权体制框架。9.可否充分倚重政策，尽量避免和减少协同立法 强调依法治国，也不能忽视政策在社会治理中的重要作用。区域协调发展内涵丰富，而且在不同的时期，其目标、任务和措施会有很大的不同，但从根本上看， 它要解决的是区域之间经济社会发展的关系问题，而这首先是宪法问题。现在的问题是，如果实行区域协同立法，那么， 谁有权确定协调发展的超越行政区划之外的特殊区域？是党中央文件，还是全国人大及其常委会通过的有关法律文件，或者总书记的重要讲话（比如习近平总书记2018年11月15日在上海进博会上提出的长三角一体化区域），或者国务院出台的文件，或者是一个省级行政区域内的党政机关出台的文件。

对立法规划、立法计划和立法中的具体内容进行沟通协商。二是一些地方出台的协同措施办法没有或者不愿意在媒体上公开。

他说：在经济政策上，我认为要允许一部分地区、一部分企业、一部分工人农民，由于辛勤努力成绩大而收入先多一些，生活先好起来。而仔细梳理和分析这些区域开展立法协同的具体做法，就会发现，各行政区域在采取多种方式开展协同的时候，都尽量避免直接发生抵触宪法法律具体规定的情况，所以，采取的协同方式基本都不具有刚性的特点，对协同各方也没有明确的带有法律效力的约束力，因而这种协同有没有法律效果以及有什么样的法律效果，实际上也具有很大的不确定性。

这样看，现在两省一市有关跨行政区域进行大气污染防治协作的立法权力即便放到国务院，也是有问题的。现在，科学发展观、新发展理念中的区域协调发展与行政区划的关系就凸显出来了。

建议对区域协同立法中的区域范围、协同主体、协同事项、协同方式以及合作协议的法律性质和法律效力等问题展开深入研究，特别是要对单一制国家结构形式下横向区域开展立法协调协作的法律空间展开研究。但问题是， 按照这三个地方性法规的规定， 三个地方的政府及其部门在大气污染方面的跨区域协商协调、联防联控的职权，已经介入其他行政区域， 并且其他行政区域的国家机关也可以进入本行政区域行使职权，这就涉及省际之间国家机关职权的整合。区域之间开展协同立法，无论是协同立法的具体工作本身，还是协同立法带来的立法结果，都不可避免地要对横向行政区域的国家机关职权进行调整和改变，与人民代表大会制度纵向行使职权的政治体制发生冲突，这是需要十分警惕和重视的。区域协同立法也符合宪法序言修改后新增加的国家根本任务。

从现在一些做法看，京津冀、 长三角等地方所进行的协同立法的事项， 主要限于环境保护方面，尚没有非常大的突破，但对这些问题我们需要未雨绸缪，先做研究和预案。全国人大常委会解决问题可以有两种方式：一是修改立法法，在其中增加有关区域协同立法的内容。

而协调发展的重要内容之一，就是区域协调发展。应当说， 在区域协同立法方面， 不少地方把具体的工作已经做在前面，但对协同工作的法理基础以及宪法法律上的空间，却缺乏必要的论证。

但是，2018年修改宪法，使宪法序言具有了区域协调发展的内容。宪法法律对这个问题并没有涉及。